国家审计会计信息监督的制度基础(1)的论文

  国家审计会计信息监督的制度基础(1)的论文 [摘 要]会计信息失真似是一种顽症,强化对会计的监督、增强会计信息的真实性有赖于建立一种有效;的会计信息监督机制,而国家审计无疑是这一机制中的重要内容。国家审计应选择合理的组织模式,以发挥国家审计会计信息监督的制度基础作用。

  [关键词]国家审计 组织模式 立法式 所有权监督

  一、问题的提出

  在现代企业制度下,所有者及其他利益相关者对企业的监控多采取间接监控手段,会计信息也越发成为这些信息使用者对企业经营者受托经营责任的履行情况进行监督和评价,进而作出相关决策的重要依据。真实性是对会计信息本质描述和基本要求,保证会计信息的真实性要求会计信息与所反映的客观经济活动适当相符。然而,现实的情况是,会计造假盛行,已成公害。琼民源粉饰会计报表的严重作假行为,制造了一个“中国股市的大骗局”,给众多的投资者带来重大损失;1996年的“渤海事件”、1998年的“东北药事件”、“红光事件”等又何尝不是造成了这样类似的恶劣后果,尤其是震惊整个社会的银广夏案件,使得虚假会计信息成为广为关注的热点问题。如果说这些是点上的问题的话,那么,下面的情况就具普遍性了:财政部从1999年起对全国不同行业的会计信息质量情况进行抽查表明,会计信息失真大有逐渐加重之势,会计信息质量越来越令人担忧。在美国,几个大公司会计造假丑闻也接连曝光,从安然到世通、从施乐到默克,一波未平一波又起,造假的数额一个比一个人,也给社会造成极大震动。wWw.11665.cOm

  我们需要治理会计假账,防范会计信息失真。这有赖于建立一个有效的会计信息监管机制。在这个机制中,审计无疑发挥着独特的监管作用。审计是具有比财政、税务、银行等经济监督形式更大独立性的经济监督形式,但又是实务性和操作性很强的学科。研究审计无疑需要研究审计的技术、方法和技巧等,但是,欲使其发挥更大的作用,必须从根本上解决问题。就审计而言,必须研究和采取适宜的组织模式,审计自1983年得以恢复以来,我们似乎过多地关注了审计程序与技术,而对审计组织模式或体制的研究还不够,即使涉及也仅是不触痛处的。当今,随着我国政治和经济体制改革的逐步深入,审计体制的改革也必须与其相配套。

  关于审计组织体系,在理论上,尽管有多种观点,但却从未否认过“国家审计是主导”的基本观点,我国《审计法》规定国家审计应对注册会计师审计活动进行指导、监督和管理,对内部审计进行指导和监督。国家审计对于整个审计事业的发展和完善起着主导作用。我们需要研究审计组织模式,尤其需要研究国家审计适宜的组织模式。

  二、国家审计的不同组织模式

  国家审计机关是国家的财政经济综合监督部门,它代表国家在其授权范围内行使审计职权,履行审计义务。由于世界各国的政治制度和经济制度存在诸多差别,所以国家审计机关的设置方式及在审计监督体系中的地位也存在很大不同。

  在世界范围内,有四种国家审计机关的设置形式,并形成了相应的内部关系。

  1.立法式

  这种模式的基本特征是国家审计机关隶属于立法机构,在立法机构的领导下开展工作,并向立法机构报告工作。在世界上,有相当多的国家都采用这种模式。但最早采用的是英国。1861年英国在议会下设立了决算审查委员会,实施审查国库收支的审计:工作,并向议会提出报告。1866年,英国议会通过了《国库和审计部法案》,并依此法案在次年成立了国库审计部。这标志着世界上第一个立法式审计制度的诞生。美国是立法、司法和行政二权分立的国家。这三方面的权力分别由国会、法院和政府来行使。审计总署受国会领导并向其报告工作、反映情况,独立于行政之外。美国这种体制的形成主要是受英国的影响,美国使得“立法模式”进一步完善,它与英国一起被称为“立法模式”的代表,因此,有人把这一模式叫做“英美模式”。在这种模式下,国家审计的中央组织和地方组织没有领导和被领导的关系,它们之间是相对独立的。

  2.司法式

  这种模式的基本特征是国家审计机关建立在司法系统中,具有司法权。首先采用这种模式的是法国。1807年法国正式通过法令,决定新建具有司法性质的国家审计法院。审计法院是介于立法机关和行政机关之间的司法机构,它不归属司法部门,但拥有司法审计权。这种体制的总体目标是把国家审计管理法制化,以此来强化国家审计管理的职能。欧洲、南美和非洲一些原为法国殖民地的国家,如希腊、塞内加尔、阿尔及利亚等,由于受法国的影响,先后按司法模式建立起国家审计制度。除上述国家外,另一个较有影响的选择司法模式的国家是德国。在世界审计史上,法德两国的国家审计合称“大陆派”。这种模式·厂的中央审计组织和地方审计组织是没有领导和被领导关系的。

  3.独立式

  这种模式的基本特征国家审计机关既不隶属于立法机关,也不隶属于行政系统和司法系统,具有超然独立性。日本采用这种模式。1889年5月, 日本根据本国宪法制定了《会计检查院法》。该法规定,会计检查院直属于天皇。第二次世界大战以后的1947年,修订了《会计检查院法》,这意味着独立模式的国家审计制度最终形成。修订的《会计检查院法》表明,会计检查院不再隶属于天皇,并独立于国会、内阁和司法部门。独立模式下中央审计组织和地方审计组织没有领导和被领导的关系。

  4.行政式

  这种模式的基本特征是国家审计机关隶属于政府行政系统,是国家行政机构的组成部分,对政府及所属各部门、各单位实施审计监督。这种模式的国家审计,其独立性和权威性要差于立法模式的国家审计。世界上一些社会主义国家大都采用这种模式。这些国家采用非“三权分立”的政治体制,行政模式是与其相适应的。前苏联是较早采用这种模式的国家。第二次世界大战后,东欧各国在苏联的影响下也建立了苏式的行政模式国家审计制度。但后来有的东欧国家依照本国国情放弃或改变了这种模式,如南斯拉夫后来采用了立法模式。目前,某些北欧国家象瑞士和瑞典,其国家审计也设在行政系列中,具有行政模式的某些特征,但其审计工作又要向议会报告,在某种程度上成为议会执行检查职能的附属机关。我国国家审计也采用了行政模式。在这种模式下,国家审计的中央组织和地方组织一般是有领导和被领导关系的。

  综合而言,上述四种模式中的前三种属于独立型的,后一种属于半独立型的。独立测的国家审计机关较为符合审计的三者关系,即委托者、审计者和被审计者的三者关系,在这些模式下,审计的所有权监督理论可以得到最为直接的体现,即国家审计机构接受公有财产所有者代表的委托,或直接代表财产所有者对公有财产的管理者和使用者进行审计监督,其结果是审计监督的独立性和权威性都较强,尤其是独立模式,其独立性和权威性最强。行政模式之所以叫做半独立型,因为在这种模式下,委托者和被审计者有时是合二为一的,审计的三者关系不尽明确,其独立性和权威性是不如独立型的。尽管这样,国家审计机构的审计行为也是代表财产所有者并以其需要为出发点的,只不过它或多或少地还受到财产经管者的制约。应该说,某些国家之所以采用行政模式,是与其当时政治和经济体制及其他诸多客观情况相吻合的;如果舍此而求彼,反而适得其反。所以,无论是独立型,还是半独立型的国家审计机构,其设置都体现了所有权监督的需要。

  三、国家审计组织模式的选择依据

  一般来讲,设立审计组织是发挥审计职能作用的前提条件,而设立审计组织必须遵循一定的依据。

  1.所有权监督的审计溯源理论依据

  审计的溯源理论是关于审计产生利发展客观基础的理论。所有权监督作为审计产生利发展的客观基础,自然也是审计组织设立的理论依据。根据所有权监督理论,审计代表财产所有者进行经济监督,在监督的内容、方式及目标上,都应考虑财产所有者的需要或要求,这样,在设立审计组织时,就应以满足财产所有者的这种需要或要求为出发点,并以此作为审计组织设立的依据。首先,设立审计组织应在其隶属关系上考虑所有权关系的要求。我们已经知道,财产的所有权与经管权分离是审计产生的基础,不同的所有权应由不同的审计形式米代表。就内部审计而言,监事审计组织直接代表具体企业的股东集团(出资者所有权)的利益,直接隶属于股东大会;企业内部审计组织直接代表法人所有权进行经济监督,直接隶属于企业的法人代表。部门内部审计,有的代表出资者所有权进行经济监督,有的代表法人所有权进行经济监督,所以,隶属关系视所有权关系而定。其次,设立审计组织应在其作用的侧重方面考虑财产所有者的要求。审计作为一种独立的经济监督形式,可以在财务审计、[法纪审计和经济效益审计等方面发挥其具体作用。设立的审计组织,发挥的作用是侧重于财务审计,还是法纪审计,抑或是经济效益审计,应考虑财产所有者的要求。在审计界,有人认为,审计组织设立的理论依据是独立性和权威性。实际上,独立性和权威性是审计组织按所有权监督理论设立后所表现出的一种必然结果,而不是前提条件或理论依据。独立性是指审计机构和人员依照法定程序对被审计单位实施审计监督,不受其他单位和个人的干涉或阻挠,组织独立是其具体表现之一。权威性是指审计在独立性的基础上所表现出的监督活动的高层次性和审计结论和决定在一定程度上的可信赖性。审计代表财产所有者进行经济监督,在两权分离的前提下,就使得审计在经济上完全脱离于被审计单位,不从事任何的经济业务,在组织上与被审计单位没有隶属关系,它只隶属于财产的所有者。正是由于审计这种相对于财产经管者的超脱性,决定了其必然具有独立性。所有权与经管权相比较,所有权为经管权提供物质要素,并对其经营管理活动进行约束,所有者可以对企业所获利润进行分配。所有[权是一种终级权利,它高于经管权,由此决定了审计所代表的所有权监督具有天然的权威性。正由于审计组织的设置必然具有独立性和权威性,所以,实际设置审计组织时不能违反这一规律。

  2.提高审计效益效率、明确责任、规避风险的审计目标理论依据

  审计目标是人们通过审计实践活动所期望达到的目的或期望取得的结果。对于具体的所期望达到的目的或期望取得的结果,尽管有不同表述或观点,但有一点是勿容质疑的,那就是审计应高效益和高效率地实现其目标,并且,在这一过程中明确审计责任,规避审计风险。在弊端审计阶段,要高效益、高效率地查错防弊;在财务审计阶段,要高效益、高效率地对会计报表的真实性进行鉴证,以便为广大的投资者提供真实可靠的会计信息,相应作出投资决策;在经济效益审计阶段,要高效益、高效率地对企业经营业绩的分析和评价。在这些不同的阶段中,都应根据审计活动的具体内容和环境,明确自己所应承担的审计责任,将审计风险控制在可以接受的水平,规避不可接受的审计风险。要高效益和高效率地实现审计目标,要明确审计责任、规避审计风险,就应设置或建立能满足这一要求的审计组织或机构,就国家审计而言,应设置适宜的审计组织模式。

  3.符合有关法律法规规定的法制依据

  设立审计组织应符合所有权监督理论和审计目标理论,在此基础上,还应具体遵循国家的有关法律法规的规定。应该说,制定有关审计方面的法律法规也应依据所有权监督理论和审计目标理论,这样看,设立审计组织似乎只要遵循了所有权监督理论和审计目标理论就够了,但是,所有权监督理论和审计目标理论作为设立审计组织的理论依据只是一种宏观要求,不能给予具体指导:而且,制定审计方面的法律法规除了遵循所有权监督理论和审计目标理论以外,还考虑和兼顾了其他诸多情况和因素,例如一个国家的社会经济背景和当时的审计环境等。所以,设立审计组织遵循法制依据与遵循所有权监督理论和审计目标理论依据并无重叠,更不矛盾。就我国而言,遵循法制依据设立审计组织体现在很多方面:按照《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国审计法》规定,国务院设立了审计署,县级以上人民政府设立了审计局或审计厅,确立了国家审计在隶属关系上的行政模式;按照《中华人民共和国审计法》规定,国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的金融机构和企业事业组织建立或建立健全了内部审计机构,该机构直接隶属于本部门或单位的有关行政或业务负责人领导:按照《中华人民共和国公司法》及其他有关法规的规定,公司制企业设立了企业内部审计或监事审计机构,隶属于出资所有权或法人所有权;按照《中华人民共和国注册会计师法》规定,注册会计师可以经国务院财政部门或省级人民政府的财政部门批准合伙设立会计师事务所,作为民间审计组织开展注册会计师业务。

  四、我国现行国家审计组织模式的弊病和症结分析

  我们有必要从这一体制的产生说起。八十年代初,特定的经济和政治形势促使我国经济理论界对建立我国审计制度的重要性和必要性进行了紧迫而又细密的研究,其结果孕育了我国社会主义的审计监督制度。当时理论界就国家审计体制提出了两种方案:一是将审计机关置隶于人大系统,以强调其独立性和权威性:二是将其归属政府,中央审计由国务院领导,地方各级审计机关由本级人民政府和上一级审计机关双重领导。经多方商讨后,1982年12月修改后的宪法对国家审计体制采用了后一种方案。

  应该说,这一体制的确立在一定程度上是适合我国当时国情的。当时我们急需建立审计机关,考虑的着眼点是采用哪种审计体制更有利于迅速建立审计机关并及早发挥其监督作用。当时我国整个国民经济的组织和管理工作都是由国务院和各级地方人民政府负责的,作为立法和权力机关的人代会及其常委会正值恢复与健全时期,采取行政式的国家审计体制是适当的。实践证明,这一体制成功地创建了我国的审计机关,走过了中国审计监督制度的重要的奠基阶段,并使国家审计的组织机构在规模上不断得到发展,管理上逐步得到加强。

  但是,随着我国经济改革的不断深入,尤其是社会主义市场经济秩序和现代企业制度的逐步确立和完善,对国家审计机关的独立性和权威性越来越强调,对国家审计监督作用的要求也越来越高,一直沿用至今的现行国家审计体制越来越难以满足这种需要,其不适应性乃至弊病便逐渐暴露出来。

  1.自我手术效应日趋严重

  按照审计监督三者关系理论,审计机关作为审计监督者应接受全体人民利益的代表——人代会及其常委会的委托,对各级人民政府及其所属部门和单位的经济管理及经营活动实施监督检查,并向委托者报告结果。而现行体制说明审计实质上是一种上级对下级的行政约束,经济运行的管理权与监督权集于一身,使审计的独立性与权威性成为空壳,从而形成审计的自我监督、自我手术效应,并日趋严重,大大削弱了审计监督的职能作用。

  2.监督领域的真空地带时有形成

  由于监督的权威性较小,独立性较差,加上自身利益考虑,使得审计机关对同级被审单位几乎难以发挥监督作用,对有些重要部门和领域有时也不能或不敢涉足,如在政府决策失误、计划失调、财政收入流失、支出失控以及政府短期行为等问题上,审计难以发挥其应有:的监控作用。因此,审计监督出现真空地带,这种情形并不时发生。

  3.以权压审现象难以杜绝

  现行体制下,审计机关负责人的任免、调动、奖惩等,都与本级人民政府有着直接关系。政府尤其是地方政府从自身利益出发,有时利用这种关系来干扰审计工作,致使形成有关方;面以权压审现象。

  4.审计迁就变通行为已是无奈

  从一定意义上讲,审计者与被审计者总是存在矛盾甚至冲突的,但问题的关键是怎样解;决这些矛盾或冲突。现行体制下,审计机关不能真正依照国家法律、法规的规定,独立行使监督检查权,只能迁就变通,成为本级政府维护区域利益的工具,充其量也只能在极低程度上维系和约束着国家、集体和个人以及中央和地方之间利益分配格局。审计的这种迁就变通行为并非自愿,实属无奈。

  综合上述诸多弊病,其根本在于我国现行国家审计体制不适应或已不适应审计发展和深化经济改革的需要,已到非改不可的地步。

  独立性和权威性是审计的本质特征,也是审计生命的根源。我国现行国家审计体制的上述弊病,其表层原因是缺乏应有的独立性和权威性,而造成应有独立性和权威性缺乏的缘由无疑是上述弊病的根本症结。对此,我们必须作透彻分析和研究。

  1.历史环境的局限

  任何事物的产生与发展都受特定环境的影响,审计也不例外。纵观新中国成立前的国家审计产生与发展过程,其领导体制一直是行政模式,即各级审计机关分属本级行政政权领导。我们知道,审计在我国奴隶社会的早期——西周便基于财产的所有权与经营权分离和经济监督的需要而产生了,此时的审计职权直隶于居百官之首、掌邦国之治的冢宰或大宰,而最终受制于朝庭天子。此时审计领导体制行政模式的采用是适合当时社会经济环境的。因为奴隶社会的早期,生产方式还很落后,经济活动还很不发达,财产的所有权和经营权也只能在浅层次上得以分离,审计应该也只能归由阶级利益的统治者来领导。随着社会的发展,经济的繁荣,审计监督越来越规范。这种规范性应体现在审计方式方法越来越先进,审计范围内容越来越深广,审计规划管理越来越科学,审计领导体制越来越合理。但遗憾的是,审计领导体制并未发生大的变化,基本上沿袭了审计萌芽与产生时的做法,只不过国家审计机构已有多个层次,领导体制也已形成一个网络。应该说,这是与我国整个社会制度发展,政治体制改革相一致的。国家审计领导体制的缺陷是有其历史根源的。因此,新中国成立以前的国家审计在其独立性和权威性上便受到很大影响和限制。

  新中国成立时,由于受国内外诸多因素的影响和制约,我国没有专门设置国家审计机关,其职能是由财政、银行、税务等经济监督形式代替的。这种情形一直延续到本世纪八十年代。1978年党的11届3中全会拉开了我国改革开放的序幕。但开始时,改革的重点是经济体制尤其是农村经济体制,政治体制改革还远未涉及和展开,就是人民代表大会制度也只是刚刚恢复。况且,经济体制改革也是任重道远的。总之,八十年代初期,我国政治和经济体制存在的缺陷和弊端还未从根本上解决。正是在这样的政治与经济背景下培育了我国现行的社会主义审计体制。尽管这一体制从一定意义上讲是适合当时政治和经济形势的,但它一产生,便带有一定缺陷,并逐渐成为一种致命因素——影响或削弱审计的独立性与权威性。这不能不说是历史环境影响和限制的结果。

  2. 理论研究的不足

  科学的理论是指导实践的重要武器。如果说现行体制产生之前,限于时间和各种因素,对审计理论未能作深透研究,那么,在此之后,这一工作的开展还不能适应审计发展的需要,就不能不说是一种缺陷了。长时间以来,我们偏重于审计业务具体操作技术的研究,对审计的深层次理论和关系到能否发挥审计真正效能的管理体制未作广泛的、有实际意义的研究,其主要表现就是对关系到能否使审计的独立和权威地位得到保障的、西方己作长时间研究并有广泛应用价值的审计三者关系理论,我们既没有借鉴西方的研究成果,也没有根据我国的具体情况进行及时探讨,以致使我国的国家审计管理体制至今还不能完全符合这一重要理论。按照审计三者关系理论,审计机关作为独立的经济监督者应接收财产所有者的代表一人代会及其常委会的委托,对被监督者——各级政府及其所辖单位和部门的经济与经营活动进行监督,委托者、审计者和受托者是相互联系、相互制约的。我国现行国家审计体制所体现的审计关系实际上是二者关系,因为只有受托者和审计者,没有委托者。这就混淆了财产所有权和经营权的两权关系,违背了促进经济发展的客观规律。由于审计理论研究的不足。实践就必然得不到科学理论指导,体现在审计体制上就是现在这种缺乏审计独立性和权威性的状况。

  3.综合改革的欠缺

  ll届3中全会以来的二十几年政治、经济改革取得了令人瞩目的成就,这是不容置疑的。审计从无到有并进行了一系列改革。就国家审计体制而言,也是历经几次改革的。如将中央各部委的审计机构由原来的纯内部审计管理体制改为兼有外部审计的管理体制,即将中央各部委的审计局改为审计署的派驻机构,实行特殊意义上的双重领导:各级地方国家审计机关根据需要也可以在其工作辖区内设立派出机构;特别是,刚实行不久的<<中华人民共和国审计法>>规定,国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。应该说,这对增强国家审计机关的执法权利具有一定的积极意义。但是也不可否认,在改革过程中,由于各种改革措施有时缺乏有机协调,加之人们认识能力和客观环境的限制,使有些改革结果不能令人满意。就国家审计管理体制而言,虽经上述几项改革,但还不能从根本上解决国家审计独立性差、权力地位弱的问题。如《中华人民共和国审计法》对国家审计机关的权利地位虽有所强化,但还未能跳出<<中华人民共和国审计条例>>的总体框架,未能摆脱其禁锢审计职能充分发挥的指导思想。这既有国家审计管理体制改革力度不够的原因,也有审计与其他各项政治与经济改革措施之间缺乏综合协调的重要缘由。

  4.自身素质的弱化

  审计从其自身职能讲,应当具有较强的经济监督权限,但这一权限的行使,除了具备各有关外部因素环境外,还要求审计人员具有与此相适应的素质。现行国家审计体制难以培养与造就高素质的审计人员,反过来,低素质的审计人员又加剧了现行国家审计体制的弊病。因此,当前国家审计人员的素质弱化也是造成现行国家审计体制种种弊病的重要因素之一。 上述症结并不是孤立存在的,而是相互联系、相互渗透地诱发并助长了现行国家审计体制的种种弊病。透视现行国家审计体制的弊病,分析其症结,目的是有针对性地采取对策。

  五、我国国家审计组织模式的选择

  (一)确立科学的改革思路

  根除现行国家审计体制的弊病,其根本就是改革现行体制,改革现行体制则必须把握一些基本原则,理顺总体思路。

  1.总结历史,研究现在

  上已述及,我国的国家审计体制自古至今都是行政模式,但这一模式在不同历史时期是存在很大差别的。这就要求我们比较这一模式各个历史阶段的不同特点,总结其经验教训,并对现行审计体制的每一细节及其与其他有关政治、经济管理体制的关系进行深入研究便在明古悉今的基础上设计改革方案。

  2.立足现在,着眼未来

  改革国家审计体制,消除其弊病,是为了摆脱国家审计的现实困境,最大限度地发挥其经济监督作用。但每一步改革都应不是权宜之计,要高瞻远瞩,着眼未来,使改革后的国家审计体制能较长时间地适应经济发展的需要。

  3.基于本国,借鉴他国

  世界各国由于在政治、经济与法律制度上存在差异,于地理、历史、民族和文化等方面具有不同,便使国家审计体制具有不同或不完全相同的特点。四大模式的区别在于将国家审计机关有的归属于立法系统,有的归属于司法组织,有的归属于行政机构,而有的置于完全独立的地位。应该说,四种模式各有优缺点,但比较而言,立法模式更为科学合理,更符合审计的三者关系理论,所以,为大多数国家所采用。在设计改革方案时,应针对我国国情,借鉴这一模式,以使我国的国家审计体制逐步趋于合理。

  4.尊重科学,注重合理

  改革现行国家审计体制,必须依照体现科学规律的审计三者关系理论,并在此基础上设计合理的改革方案。合理性主要体现在改革方案应是可行有效的。

  (二)设计理想的目标模式

  国家审计体制既属于经济体制的组成部分,也是政治体制的一部分内容。所以,改革国家审计体制,既要与整个经济体制改革相适应,又要满足政治体制改革的需要。我国政治体制改革的根本目标是建立高度民主、法制健全、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。高度的民主政治和完备的法制机制在于调动人民群众的积极性和创造性,激励并监督国家各职能部门各司其职、协调一致,实现决策与管理的科学化和规范化,从而使整个政治体制富有效率和充满活力:我国经济体制改革的根本目标是建立健全社会主义市场经济秩序,推进和完善现代企业制度,以最大限度地开发与使用各项经济资源,提高经济效益与社会效益。达到政治和经济体制改革目标的根本措施是放权、分权与责任制约。放权,要求从总体上使我国的政治与经济生活处于一种“宽松、自由”状态;分权,要求各项政治与经济工作职责明确,权限相宜;责任制约,要求从宏观与微观上使各个岗位、每项工作相互联系和相互制约。

  所以,设计国家审计体制改革目标模式时必须与上述政治和经济体制改革的目标要求相协调,并充分体现放权、分权和责任制约的要求。根据这一要求并遵循上述基本原则和思路,我们设计出下列理想的国家审计体制改革目标模式。

  (1)在全国人大常委会下设立最高审计机关——中华人民共和国最高审计院,取消国务院下的中华人民共和国审计署。高审院负责对国务院及其所辖部门进行经济监督,实行与高法院、高检院相同的管理体制,即在全国人大常委会的领导下进行审计监督,并对其负责和报告工作,在权限上相似,在职责上侧重于经济监督。

  (2)在地方各级人大常委会下设立地方各级审计机关——地方各级审计院,取消地方各级人民政府下的审计局或审计厅。地方各级审计院负责对本级人民政府及其所辖部门进行经济监督,实行与本级法院、检察院相同的管理体制,即各级地方审计院既隶属于本级人大常委会,又要接受上一级审计院的领导,在权限上相似,在职责上侧重于经济监督。

  (3)在一定时间内保留中央各部委、地方各有关部门及各有关大城市的审计派驻或派出机构,使其继续负责对本部门或本行政区域内的有关经济和经营活动进行监督,但在关系工归属于设立派出机构的审计院,各部委、部门或地方人民政府应积极协助和支持派驻或派出机构的审计工作。待时机成熟和条件具备后(改革后的国家审计体制走入正规),再取消派驻或派出机构。

  (4)高审院、地方各级审计院及派驻或派出审计机构根据工作需要,可以设立或在特定时期内设立若干或特别职能机构,并使其职责分工,岗位明确,工作配合,相互牵制,以形成高效、协调的组织网络。

  这一模式的确立,符合审计三者关系理论,确保了审计机关应有的独立性和权威性,有利于充分发挥其综合的、高层次的经济监督职能作用。它不仅符合我国国情,具有中国特色,而且,也与国际惯例相吻合,符合世界审计发展的趋势。但是,这一模式确立后,需要在其指导下制定具体的改革方案,而具体改革方案存在一个逐渐完善的磨合过程。这一问题就需要在实施环节解决了。

  (三)规划合理的实施程序

  改革现行国家审计体制是一个循序渐进的过程。这一过程一般包括五个阶段:

  (1)设计阶段。在这一阶段,应在上述目标模式指导下制定具体的改革方案,并应经过初步论证,以奠基础。

  (2)试行阶段。在这一阶段,对设计好的改革方案,应在特定范围内进行一点或多点试行,以求稳健。

  (3)总结阶段。在这一阶段,应对试行阶段正反两方面的结果进行科学总结,并对原方案进行修正,以求准确。

  (4)推广阶段。在这一阶段,应对修正后的改革方案逐步在全国范围内进行推广,并在保证质量的前提下加快速度,以求高效。

  (5)完善阶段。在这一阶段,应对推广后的改革方案,针对新时期出现的各种情况,不断补充和完善,并加大实施力度,以求健全。

  上述三个对策构成一个整体,运用时,必须将其予以综合,以发挥其合力作用。

  (四)建立保障机制

  为了确保立法式国家审计组织模式的建立与运行,必须建立起保障机制,主要包括适时修改《宪法》和与审计有关的法律法规,加速我国整个政治和经济体制改革的进程,使国家审计组织模式的改革与其他相关改革协调进行等。改革现行国家审计体制是一项系统工程,而这一工程的完成,需要研究诸多理论问题,解决许多实际矛盾。

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